美军希望通过强化参联会特别是参联会主席的职权,直接受命于最高当局的联合司令部对于联合作战必不可少

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美军军衔分永久军衔和临时军衔,依军旅表现授予的是永久军衔,美军职位与军衔对应,因职位需要获得军衔是临时军衔。永久军衔最高到少将,中将和上将称为高级将领,只有临时军衔,退役时得到总统和国会认可方能以服役最高军衔退役。从法律层面讲,不能以服役最高军衔而是回到永久军衔退役并不是降职,不属于纪律处分,因而文职首长使用这一条时并不需要给出充分的理由,但对军人的个人名誉却是极大打击,这样的设计有助于督促高级将领勤勉奉职、遵章守纪,虽然不常用到,但依然有相当的震慑力。

10月,美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。除划拨约6000亿美元的国防费,该法案还用大量篇幅,阐述了美军联合作战指挥体制改革的方向——
美军新一轮指挥体制改革大幕将启 ■陈航辉
10月,以改革为主基调的美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。最近一段时间,美军高层同战略与国际研究中心等知名智库互动频繁,积极为新一轮国防改革造势。作为此轮国防改革的“重头戏”,美军联合作战指挥体制改革的力度超出预期,是美军改革派突破《戈德华特-尼科尔斯法》的一次大胆尝试,因此格外引人注目。
从美军高层的国会证词以及参众两院通过的法案看,此次联合作战指挥体制改革的重点是解决顶层指挥机构缺乏统筹、决策迟缓、效率低下等突出问题,从而强化美军在大国竞争时代的危机应对和打赢能力。

近年来,美军意识到尽管未来战争的本质没有改变,但其范围正在并将扩大到社交媒体、赛博战、信息战等诸多领域,而且随着对手能力不断接近美军,对美军在各作战域中的优势将造成挑战。目前,美军已经开始围绕多域作战、多域指挥与控制开展新的作战概念讨论,其目的是推动跨越美军陆、海、空、天等军种,以至网络战和电磁频谱部队比以往任何时候都能更紧密地相互配合,成为一个无缝融合的整体,实现作战信息自由流动和全域机动作战,以此对抗来自对手的多域攻击。这些新的变化,进一步强化了“信任与理解”的观念,美军前参联会主席邓普西指出,“我们军队的实力存在于联合部队的协同和相互依存之中”,并在《参联会主席对联合部队的战略指导》中要求“以创新的方式整合各种能力”,整个联合部队的信任与理解仍将是信息时代的战争依赖的基础。

文官治军指的是总统和国防部长最高指挥当局在法律框架下对于军队的领导、控制和指挥;国会可以通过制定相关法律、把握宣战权、控制拨款、审查人事任命以及国会咨询等方式控制和影响军队。

2016年4月5日,美国防部长卡特在“战略与国际问题研究中心”发表讲话,阐明了美军未来改革的四大主要领域,标志着新一轮“国防改革季”的到来。事实上,2015年11月以来,美国参议院针对以《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》为基石的现行国防体制,特别是国防部、参联会、联合参谋部和联合作战司令部等核心机构在全球安全新环境下暴露出来的一系列问题,密集召开一系列听证会,计划以2016年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》通过30周年为契机,推行新一轮国防体制改革。

军种的一级机构可设置为专职的军政单位,上将级,负责本军种部队的建设,不直接对应任何联合司令部;二级机构平时履行一定军政职能,中将级,战时可作为联合特遣部队指挥部使用;第三等级及以下部队应为军政军令合一的部队。

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军种本级不行使作战指挥权,在参联会架构内向总统和国防部长提供专业咨询与建议

本文试图探究美军成功的奥秘,具体而言,为何美军能成为二战最大赢家?如何通过军队改革实现统一指挥和联合作战?

总的来看,美新一轮国防体制改革的根本动因,是要针对当前以乌克兰危机和叙利亚内战为代表的“信息化混合战争”,解决和克服现行体制存在的种种不适应性,其重点主要集中在以下几个方面。
再次调整中央参谋机关职权
美军现行国防体制主要源于1986年的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》,其本质是以苏联以及第三世界国家等数量单一、分散孤立的国家为主要对手,以打赢时间、规模、强度和投入都相对有限的常规局部战争为着眼点,以强化参联会主席、联合参谋部和联合作战司令部的地位作用为重点而设计的一种“小战”体制。随着国际形势的调整和多样化威胁的凸显,美现行国防体制存在的问题进一步暴露。
在信息技术的推动下,美当前安全威胁日益呈现出全球化、多元化和复合化的新趋势,美宣称要在全球范围同时应对多个战略威胁,其中既有朝鲜和伊朗等中小国家挑战,也有兼顾以“伊斯兰国”等暴恐组织为核心的非国家行为体,导致美军力不足与战线过长的矛盾日趋凸显,特别是难以有效管控这些复杂多元威胁的“溢外效应”和“联动态势”。
例如,美近年高调推出的亚太“再平衡”战略,造成其在欧洲和中东地区出现了明显的力量空虚,客观上为乌克兰危机的爆发和“伊斯兰国”的崛起创造了条件。在此背景下,美军认为若继续沿用传统模式,集中精力应对某一威胁而置其他于不顾,必然会为第三方的崛起和坐大提供充分的时间和空间。正如美国防部长卡特所言,“我们必须要统筹兼顾这些威胁,不能再奢望选择其一而置其他于不顾。”本质上看,这种威胁态势有点类似于美军二战时期在欧亚战场同时应对德日威胁所面临的两难困境,只有依托中央参谋机关的强力介入,综合运用政治、经济、外交、军事的“合力”优势,才能予以有效应对。
然而,在现行体制下,美军参联会主席对各军种部和各作战司令部只具有一般性的协调权,只能通过“和稀泥”的方式,寻求达成最低限度的妥协,从而导致许多重大问题陷入“议而不决、决而不断”的恶性循环,难以发挥中央参谋机关“军队大脑”的关键作用,制定出类似于二战时期“先欧后亚”的“全球一体化”战略。为此,卡特在演讲中,提出进一步加强参联会主席权力,特别是强化其在协同战场指挥、协调全球资源、统筹军力需求等方面的职权,以有效应对这类跨区、跨域威胁。此外,美国国内某些较为激进的改革方案,赋予参联会主席和联合参谋部实权,使其进入作战指挥链,从而有效应对复杂多元威胁。尽管美军最终的改革方案尚未出台,但是进一步强化参联会主席以及联合参谋部的权力和地位,已成为美军新一轮国防体制改革的主流方向。
从“战区中心型”向“职能中心型”转变
1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》确立了美军联合作战司令部司令在作战指挥链中的主体地位,逐步构建了以地区司令部为中心、以职能司令部为辅助的“战区中心型”联合作战司令部体系。
在此体制下,美军依托某一地区司令部,以“武装进攻”为触发点,根据预先制定、周密详实的应急反应计划体系,并适当调集其他力量,就可有效应对各类危机冲突,海湾战争和科索沃战争则是最典型的代表。
新的冲突形态的出现,使这种战区中心的联合作战体制在应对过程中暴露出种种问题。以乌克兰危机和叙利亚内战为代表的“信息化混合战争”,基本都爆发在美军地区司令部交界处的“三不管地带”,并呈现出正规战与非正规战交织并重、陆海空天网五维一体的新特点。例如,在乌克兰战场,俄罗斯综合运用“兵民一体、军地协同”的新战法,通过快速派遣以特种部队为骨干的“小绿人”,并使用网络战和电子战等信息化作战力量,在民事行动与军事行动之间创造了一个巨大的“灰色区间”,进而模糊了平时和战时界线,打破了美军传统的“观察-确认-决策-行动”决策周期,使其针对常规战争而设计的一整套应急反应计划难以落实,只能依托网络战、特种作战、太空战以及无人机作战等“看不见”的力量与对手展开对等博弈,以保持局势可控。
正如美国防部副部长沃克所言,“对手当前的战法模式更加难以察觉,他们通常运用代理人、准军事人员,以及欺骗、渗透和持续性的‘拒止’手段——也就是所谓的‘灰色区间’来实现自身目标……这种混合型对手尽管规模较小,但却纪律严明、组织严密,并拥有有效的指挥控制手段和大量防区外武器,因此对我们构成了实质性的挑战。”
然而,美军当前条块分割、烟囱林立的联合作战司令部体系,导致战区数量不断膨胀,权力日趋扩大,不仅严重压缩了职能司令部的资源和作用,而且也助长了各战区狭隘的本位主义思想,使其难以像职能司令部那样从全球角度审视地区问题。例如,各战区一直从自身利益角度出发,主张优先发展和使用所辖部队遂行相关任务,抵制特种作战司令部和网络司令部等职能司令部的介入,进而成为美军推行“全球一体化作战”,灵活应对跨区跨域威胁的主要障碍。为解决这一难题,美国国会的主流意见要求合并南方与北方、欧洲与非洲司令部,将战区数量由6个压缩到4个,同时将战略司令部下属的网络司令部和太空司令部独立出来,并进一步加强特种作战司令部的地位,从而全面提升职能司令部在“全球一体化作战”方面的引领作用,以有效应对跨区域威胁。
尽管以卡特为首的美国军方,在压缩战区数量方面态度较为保守,但却暗示要在新版《联合司令部计划》中将网络司令部升格为独立的职能司令部。虽然美国国会与军方在裁减战区问题方面存在分歧,但在提升网络司令部地位作用的问题上却达成了共识,推动美军联合作战司令部体系逐步由过去的“战区中心型”向“职能中心型”转变。
丰富军官职业发展路径
美军通过1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》逐步构建了一套相对完善的联合军官制度,建立了联合军官的培养、选拔、晋升和任用管理机制,规定联合军官晋升比例不得低于军种同级军官,不经联合培训和联合岗位任职不得晋升为将军,军种部人事部门须依据联合作战司令部司令的人事鉴定来考核晋升军官等,进而确立了“联合优先”的用人导向。
然而,这套制度在联合军官认证机制的设计方面过于僵化封闭,只把作战计划和指挥控制等岗位军官列为联合军官,但却把情报、火力、运输、后勤等其他岗位排除在外,从而导致作战部队与情报部队、常规部队与特种部队、现役部队与预备役部队军官岗位类别出现了明显的等级化差异。例如,在传统联合军官制度下,美军军官晋升任用比例严重失衡,常规部队与作战部队军官晋升机会较多,属于“主流派”军官,掌握重大的话语权,但是情报等专业密集型部队、特种作战部队以及预备役部队军官只能在有限领域任职,军衔晋升空间受限,属于典型的“非主流派”军官,难以反映信息化时代作战空间多维化、平战界限模糊化、力量使用无缝化的新趋势。
这套人事体制的直接后果,就是使军方决策层基本由传统作战人员主导,导致美军决策思维模式过度依赖军事手段、过分强调“单边主义”来解决战争问题,而忽略了经济、政治、文化和外交等非军事手段,特别是舆论战、心理战和信息战的作用。乌克兰危机和叙利亚内战的战场实践进一步表明,单纯依靠常规军事力量尽管会在战术和物质层面取得胜利,但却往往会导致军事力量的滥用和误用,从而在战略和道德层面引发巨大的负面效应。事实证明,以“情-侦-监”为核心的信息化力量、以特种作战为骨干的“低信号特征”力量,以及以预备役部队为支柱的稳定力量,在削弱对手战争意志、破坏对手作战目标等方面可以发挥关键的“劝阻拒止”作用,已成为攸关战场胜负的重要力量,这也迫切要求美军对其传统人事制度,特别是联合军官制度进行全方位的改革。
为此,卡特从2015年11月开始连续推出两轮“未来部队”计划,并在4月5日的讲话中,提出全面拓展联合军官的概念,同时将联合军官任职年限由3年压缩为2年,从而全面拓宽情报、后勤等岗位军官的职业发展路径,消除和打破任职界限和岗位差异。在此机制下,美军诞生了首位空军武器控制员出身的战区司令——罗丽·鲁滨逊和首位特种作战出身的中央司令部司令约瑟夫·沃特尔。这些举措将使美军情报部队与作战部队、常规部队与特种部队、现役与预备役部队之间的任职界限和岗位差异日益淡化,也使得美军“主流”与“非主流”军官的职业定位发生历史性的转变。

美军军官对于不同军种知识和文化的认知,并非通过军官亲身进入不同军种实践得来的,而是不同军种军官共同接受联合教育和共同担任联合职位时通过一起共事完成的,既能保护了各军种的专业性,又使那些具有通过短暂共事迅速理解不同军种知识和文化能力的军官脱颖而出,是一种低成本高效的各军种知识能力汇集成联合作战知识的方式。

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海湾战争以来,美军对战区与军种以及军种之间的相互信任与理解极为重视。在战术层面,各军种的作战人员只有互相信任,才能完成任务;在战役层面,只有来自各个军种的联合部队组成部队指挥官理解支援和被支援的关系,才能为实现联合部队指挥官的作战目标提供有效支持,从而取得作战胜利。美军认为,这是一种要比简单的“互联互通”或“整合”更加深入的相互行为,本质上意味着能够为联合行动高效积聚资源、充分释放能力,“联合作战已经并将继续依靠战术、战役和战略各层级的信任与理解取得胜利”。

《1947年国家安全法》从参议院军事委员会主席约翰·格尼参议员提出,到送给杜鲁门总统签字,只用了短短4个月,该法案和《1949年修正案》一起,成为战后国防体系的基础架构,主干一直沿用。

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突出军衔的作用,形成上下级比例适度、职位类型搭配合理的军官结构。

强化参联会职权,提升战略整合能力
美军现行作战指挥体制以1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯法》为蓝本,主要吸取了美军在越南战争、“沙漠一号”行动、“暴怒行动”中的失败教训,最大特点是建立了战区主导型军事指挥链。该体制赋予美军战区司令对战区内所有部队的指挥控制权,实现了“战区一体化作战”,因此能有效应对与地区性中小国家的军事冲突,1990年的海湾战争及其后的几场局部战争都是生动的例证。
近年来,随着地区性大国的崛起、制导武器的扩散以及国际恐怖主义的蔓延,美国所处的安全环境发生深刻变化,安全挑战呈现出跨地区、跨领域、跨职能的特征,远远超出了单个战区或职能司令部的应对能力。安全挑战的多维性与视野相对狭窄的美军战区主导型指挥架构格格不入,倒逼美军重新审视30年基本未变的作战指挥体制。正如美军参联会主席邓福德所说:“我们的指挥控制体制实际上并不适应现代战争的特点,我们需要进行一些重要的改革”。
此外,在安全挑战复杂多元且外溢效应明显的今天,美国往往需要同时应对多个地区的危机态势,客观上需要在战略层次上强化统筹协调,使呈全球部署态势的美军联合部队之间能够迅速形成跨领域、跨层级、跨地区合力,以打赢“全球一体化作战”。
这次改革,美军希望通过强化参联会特别是参联会主席的职权,提升战略层次的需求整合和统筹协调能力。在美军现行指挥链中,总统和国防部长只负责决策“打不打”“何时打”,至于“如何打”则主要由战区司令决定。作为总统和国防部长的首席军事顾问,参联会主席没有作战指挥权,主要负责拟制军队建设长远规划、开发联合条令、制定联合教育训练政策等。
此次扩权,将赋予参联会主席三大权力。一是对美军全球防务态势的知情权。二是对美军当前军事行动的建议权,这意味着今后各战区不仅需要向参联会汇报情况,其作战计划也将接受参联会的审查,听取参联会主席的意见。三是对美军全球作战资源的日常调配权,在这一点上美国国防部和国会已基本达成共识。虽然仍不在指挥链中,但扩权后的参联会尤其是参联会主席将成为影响美军指挥链的“隐形之手”。
为增强参联会主席的独立性及其建议的客观性,美国国会还要求将参联会主席的法定任期从2年延长至4年。因为在2年任期制下,为谋求连任,参联会主席需要寻求总统和国防部长的支持,其独立性容易受到影响。之所以看重参联会主席的独立性,有着很深的历史原因。上世纪80年代初,在国会酝酿《戈德华特-尼科尔斯法》过程中,时任防长凯斯帕·温伯格对新法案明确表示反对,美国海军甚至成了一个专门抵制新法案的“作战室”,而时任参联会主席大卫·琼斯却勇敢地表示支持改革,对新法案的出台发挥了积极作用。
精简顶层机构,提高指挥决策效率
过去几年,美军对现役部队进行了大幅压缩,但是包括美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部参谋机构在内的顶层指挥机构却在逆势膨胀。据统计,美国国防部长办公厅的运行编制超过5000人,联合参谋部接近4000人,9大作战司令部超过3.8万人,这显然与《戈德华特-尼科尔斯法》试图建立精干型联合作战指挥机构的初衷背道而驰。
机构臃肿的最大弊端是层层把关,决策缓慢,导致美军对新兴威胁反应迟缓。如近两年异军突起的“伊斯兰国”组织,兰德公司早就向奥巴马政府发出预警,但美国军方却迟迟拿不出对策。2014年8月发起“内在决心”打击行动后,美军高层未能根据“伊斯兰国”的新特点提供有效的战略指导,中央战区只得沿用对付“基地”组织的老套路开展打击行动,作战效果犹如隔靴搔痒。此外,从叙利亚内战到乌克兰危机,美军领导层的反应速度明显慢于俄军,美国国防部因此饱受诟病。
领导指挥机构臃肿还挤占了有限的国防资源,导致美军无法将钱花在“刀刃”上。就平价购买力而言,美军当前的国防预算与1986年通过《戈德华特-尼科尔斯法》时基本持平,但军队规模却只有当时的三分之二。据统计,美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部和国防部各直属局的运行编制达24万人,每年耗费预算1130亿,接近整个国防预算的20%。巨大的行政消耗挤占了宝贵的国防资源,严重削弱了美军的战斗力生成能力。
美国国防部和国会计划从两方面为顶层指挥机构“抽脂消肿”。
一方面,按照职能整合的思路合并同类项。据美军内部调查报告显示,职能重叠是导致顶层指挥机构臃肿的主因。如国防部负责政策的副部长主抓国家安全和国防政策制定,但联合参谋部、战区司令部以及各军种部均设有战略规划和政策部门。为此,美军将对联合参谋部、战区司令部、战区军种组成部队司令部的情报、后勤和计划等部门进行整合,大幅裁减重叠岗位,减少因层级过多产生的内耗。从目前情况看,美军不会合并北方和南方司令部或者欧洲和非洲司令部,6大战区司令部的格局不会改变。
另一方面,减少将官数量,严格限定编制规模。当前,美国国防部正努力将管理层的规模压缩25%,美国参议院要求国防部以同样的比例削减将官数量,尤其是把上将名额从41人减少到27人。奥巴马执政以来,美国国家安全委员会人数猛增至400多人,导致国安会对美国军方的“微观管理”现象较为严重。为此,美国参众两院计划将国安会的编制限定在150人以内,从而赋予军事领导层更多的自主权。
理顺指挥关系,增强协同效果
美军声称,当前美国面临的安全挑战是4个国家和恐怖主义1个非国家行为体,上述安全挑战中的任何一个都需要多个作战司令部密切配合,合力应对。
以打击“伊斯兰国”的“内在决心”行动为例,目前共有包括中央司令部、欧洲司令部、非洲司令部在内的3个战区司令部和特种作战司令部、战略司令部在内的2个职能司令部参与其中。如此众多的司令部联合行动,势必带来“谁主导、谁指挥、谁支援”的问题。
另一方面,近年来随着美军加快推进网空领域新型作战力量建设,网络战部队逐步从幕后走到台前,并已开始参与美军一线作战行动,成为美军联合部队的重要组成部分。在此背景下,厘清网络战部队的指挥关系、强化其与其他作战力量的协同效果,以便充分发挥这一战略性力量的作战效能,日益受到美军关注。
为了理顺指挥关系,美军拟在三个方面采取动作。
其一,设立“作战司令委员会”,为顶层协调搭建平台。美国参议院主张设立一个“作战司令委员会”,成员包括9大作战司令部司令以及国防部长、参联会主席和副主席等,作用是为讨论全球重大危机和挑战提供平台,协调各作战司令部之间的行动。考虑到美军内外缺乏让参联会主席进入指挥链的民意基础,设立“作战司令委员会”的可能性较大。
其二,升格网络司令部,强化网络空间作战与其他领域作战的协同。根据“全球一体化作战”构想,网络空间这一新兴作战领域不仅是未来战争的起点,也是决定战争胜负的关键点。目前,美国军方与国会已达成共识,将网络司令部由原先战略司令部下属的二级司令部升格为独立的职能司令部。事实上,卡特、邓福德等美军领导人在公开讲话中已经把网络司令部与战略司令部摆在并列位置。升格后,网络战力量与其他联合作战力量的协同将更加顺畅,便于发挥其“力量倍增器”作用。
其三,降低部分领导岗位级别,强化核心领导的权威。目前,美军作战司令部下属军种组成部队司令部司令的级别是四星上将,与作战司令部司令的级别相同。这样的等级安排既不利于作战司令部司令行驶指挥权,同时也阻碍了重要信息的通报和流转。为此,美国众议院通过的法案规定将部分军种组成部队司令部司令的级别降为三星中将,同时部分国防部直属局也存在降级的可能。
需要指出的是,作为30年来力度最大的一次改革,美军此次联合作战指挥体制改革存在一定阻力,包括参联会主席是否应进入指挥链在内的部分议题引起了较大争议。此外,与上世纪80年代初美军先后遭遇两次重大战场失利的背景不同,美军在近几场大规模作战中的表现可圈可点,因此存在改革动力不足问题。然而,随着美军备战重点转向大国竞争时代的高端战争,美国军方、国会和学界已经对改革的必要性和紧迫性达成共识。一旦改革设想付诸实践,必将深刻影响未来10年美军联合作战的组织实施。

关于军种本级与战区之间的关系,伊拉克战争战场最高指挥官、时任美军中央战区司令的弗兰克斯将军在其回忆录《美国士兵》中如此描述:“《戈德华特-尼科尔斯法案》规定了军种负责人的支援和顾问角色。他们提供军队、物资、战舰和飞机,并且依照《美国法典》‘足智多谋’地完成分内工作……战争是司令指挥的,我直接对国防部长和总统负责。我明白这一点,军种负责人也明白。”

除了国会和总统分权之外,通过文职国防部隔层领导也是保证忠诚的重要一环。由于军事的专业性以及将领与军队的密切关系,总统直接领导军队或通过军人领导军队,是十分危险的。

美国空军的10个一级司令部,为3个中将级和7个上将级,虽然特种作战、太平洋和驻欧3个一级司令部与联合司令部直接关联,但仍然主要担负军种部队建设的军政职能,参与联合作战更多通过下属的航空队,而不是一级司令部本身。

美军联合作战指挥的重心在战区。作为地区性联合司令部,战区总部对管辖范围内的各军种部队行使作战指挥权。战区总部主要由各军种组成司令部、联合部队司令部(如太平洋总部的驻韩、驻日美军司令部)和联合特遣部队司令部构成。军种部队是组织实施联合作战的物质基础。美军认为,战区设立的军种组成司令部是“军种部和战区总部之间的沟通桥梁”,为联合部队指挥官提供军种的专业支持,具体负责建设、管理部队,必要时接收和编组部队,并在战区司令授权下指挥部队的行动。可以看出,战区军种组成司令部主要是在军政系统内发挥作用,同时也是战区组织实施联合作战的重要指挥力量,根据授权履行必要的指挥职能。如,美军太平洋战区第519联合特遣部队司令就是由太平洋舰队司令兼任的,副司令则分别由太平洋空军司令、太平洋陆军1名副司令兼任。与此同时,美军也明确规定战区司令有免除部属职务、鉴定任职表现、召集军事法庭制裁等人事权,从而能有效约束战区军种组成司令部的指挥行为。

试想,如果总统单独负责制定军事法律,而国会无权过问,军队和总统讨价还价的成本就低得多,从而抵制约束军队权力的法律,军队如有不忠行为时,国会也缺乏有效途径支持总统。军队的忠诚度将完全取决于总统本人的强弱,无法保证每任总统都是政治强人,每当总统羸弱,军队中饱私囊甚至反戈一击几乎是必然,这样的情况在世界历史上屡见不鲜。

参谋长联席会议是国家最高的军事顾问班子,由主席、副主席和各军种军事主官组成。主席虽然并无指挥权,是高级参谋角色,但就军事全局和国家安全战略层面向最高当局提建议,直接参与最高层战略决策,所以仍然是最为举足轻重的军官。

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同时,新的国际局势也促使美国放弃孤立主义转向全球战略,也就要求军队必须重新审视自身的职能和作用。

分类建立地域型和职能型两类联合司令部。

美军军种本级实行的是“二元”领导格局。陆、海、空军部长均为文官,负责本军种建设规划制定和落实,行使行政管理和后勤等职能,他们负责给战区指挥官提供打仗需要的一切,唯独没有指挥权,这也是其“文官治军”理念的体现。军种参谋长(海军为作战部长、海军陆战队为司令)是本军种最高级别军官,同时也是美军参联会的重要成员。《美国法典》规定:陆、空军参谋长和海军作战部长、海军陆战队司令应首先发挥其作为参联会成员的职责,主要负责向总统和国防部长提供军队建设、资源分配、联合行动等方面的专业咨询与建议。

虽然总统的行政体系与国会的争吵从来没有停止过,甚至有很多人把这看作是低效、无用的,但正是这种安排,保证了军队完全服从国家和政府。

陆军的主战单位是10个师和4个旅,是军政军令合一单位,师长少将,旅长上校,其中9个平时都由部队司令部负责管理,战时按照任务需要分配,各军种组成司令部平时大多不辖有主战部队。陆军另外还有两个军——第三军和第十八空降军,中将级,由部队司令部管理,战时也可以部署并作为联合特遣部队使用。

军种是实现联合的基石。多年来,美军在推进联合、实现联合的过程中,围绕战区主导还是军种主导的争论从未停歇。在最终确立军政军令分立型的领导指挥体制后,越来越强调军队的实力存在于联合部队的协同和相互依存之中。他山之石可以攻玉,美军的实践,为我们进一步完善战区联合作战指挥体系、推动联合作战指挥高效开展带来启示和思考。

美国对各军种间配合和联合的探索开始很早。美西战争中,陆海军之间冲突不断、缺乏配合,于是建立了陆海军联合委员会,但其影响力几乎可以忽略不计。该委员会于1927年颁布了《陆海军联合行动》非强制指导性文件,指出了各军种的功能和职责,并在1935年的修订中着重阐述了两军种的航空力量。从二战中的表现看,这些探索并不能算成功。战争给了人们启示,建立统一国防部门和各军种联合行动成为必须。

部队领导层过于庞大是不利于指挥的,假设一个部队配有双主官,再加上3位副职,如果3支部队一起执行联合任务,指挥部首长就有15位,如此庞大的指挥班子难以形成高效、有力指挥。

美军在总结历史经验教训时认为,战争和突发事件使战区和军种走到一起,而和平时期的预算压力似乎又迫使各个军种趋向分离并导致产生壁垒。军种作为一个独立的“团队”,可以说竞争在一定程度上是与生俱来的,但这种竞争无疑适得其反地对联合作战产生不利影响,削弱了为战区指挥官提供的能力。长期以来,美军在战争中付出的代价,让其意识到要想保持军事优势,就必须让各个军种和战区之间逐步走向更加紧密的合作。

无疑,法案进一步加强了国防部长的权力,授予其对国防部的全权控制,有权建立下属国防局级相应职位,并首次正式提出了国防部长办事机构;强化了参谋长联席会议,定义为国防部长直属的军事参谋机构,直接为国防部长提供联合情报而不再是审阅军种部提供的报告,并授予了参联会主席投票权。

美军中,军官的军衔不仅体现在肩章上,而且体现在他们几乎所有的随身物品上,甚至个人笔记本都镶有军衔,这是军人对自身身份的认同,是荣誉感的体现,对战斗力是有好处的。

战区军种组成司令部,主要在军政系统内履行职责,同时根据战区司令授权行使作战指挥权

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